談談司法拍賣相關法律法規(guī)中關于司法拍賣的規(guī)定
（范干平）
幾天前，最高人民法院發(fā)布了《關于人民法院網絡司法拍賣若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“規(guī)定”），該規(guī)定最大亮點是首次以最高院司法解釋的名義，明確了司法強制執(zhí)行財產處置法院首選自行組織拍賣，至此，法院既當裁判員、又當運動員成為事實并且有了合法地位。“規(guī)定”新聞發(fā)布會主角是最高院執(zhí)行局而不是負責司法拍賣指導和管理的司法輔助辦公室。這表明，十年來，為了防止腐敗和權力尋租，委托拍賣前在法院與拍賣機構之間筑起的“防火墻”已經轟然倒塌。
7個月前，最高人民法院2015年第11次院長辦公會通過的《關于加強和規(guī)范人民法院網絡司法拍賣工作意見》（以下簡稱“意見”）發(fā)布，并且于2016年1月1日起實施。“意見”明確，“網絡司法拍賣堅持執(zhí)行與拍賣相分離的原則”，“意見”同時再次明確最高人民法院司法行政裝備管理局司法輔助辦公室負責指導全國法院網絡拍賣工作，地方各級人民法院司法技術輔助工作部門負責網絡司法拍賣工作。正當各地高級法院陸續(xù)出臺落實最高院“意見”實施細則的時候，最高院再次出臺司法拍賣規(guī)定，而且與“意見”完全相左，讓各地法院一下子無從適應，不少法院因此認為，在這么短時間里，就同一工作連續(xù)出臺兩個不一致的規(guī)定，是不嚴肅的。根據“規(guī)定”新聞發(fā)布會上最高院執(zhí)行局負責人的說法，司法拍賣不受《拍賣法》的規(guī)范和調整，其依據的法律是《民事訴訟法》。《拍賣法》究竟能不能調整司法拍賣是一個爭論已久的法律問題，作為國家法律，對于它的解釋，理所當然應該由立法部門——全國人大以及全國人大法工委解釋，其他部門的解釋，既不具備權威性，也不具備法律效力，說難聽一些，說此話者近似于信口雌黃，普法者應該首先懂法，建議先去補一下人大立法等法律。
司法強制拍賣是我國各級人民法院根據國家賦予的執(zhí)行權而強制進行的行，即便按照新聞發(fā)布者所言，司法拍賣依據的法律是《民事訴訟法》，那么，我們來看看上述法律以及最高院相關的司法解釋中關于司法拍賣的條文，對于司法究竟是怎么規(guī)范的。我國司法強制拍賣的有關法律、司法解釋條款主要有：
一、司法拍賣最為重要的法律《民事訴訟法》
1、1991年頒布的《民事訴訟法》。
該法第223條規(guī)定：“財產被查封、扣押后，執(zhí)行員應當責令被執(zhí)行人在指定期間履行法律文書確定的 義務。被執(zhí)行人逾期不履行的，人民法院可以按照規(guī)定交有關單位拍賣或者變賣被查封、扣押的財產。”該條規(guī)定首次正式確立了人民法院在民事執(zhí)行中的強制拍賣權。
2、2007年10月28日，第十屆全國人大常委會第三十次會議對《民事訴訟法》進行第一次修正，修正后的《民事訴訟法》這一條款繼續(xù)保留，沒有變化。
3、2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議對《民事訴訟法》進行第二次修正，且于2013年1月1日起實施。修正后的《民事訴訟法》中，原來的223條規(guī)定內容修正為247條：被執(zhí)行人逾期不履行的，人民法院應當拍賣被查封、扣押的財產。修正后的條款，司法拍賣主體模糊化了，可以理解為人民法院自行拍賣或者委托其它機構拍賣，都是可以成立的。就是不能理解成全部由人民法院拍賣，因為全部由人民法院拍賣缺乏上位法支撐，僅憑法院本身的司法解釋是不夠的，換句話說，就是如果司法強制執(zhí)行財產全部由人民法院自行拍賣，應該由全國人大出臺相關法律進行明確和授權。同時由人民法院自身組織拍賣，與法院的主體工作并不相吻合。世界部分發(fā)達國家法院對于執(zhí)行資產由法院自行拍賣，但是也是由法院監(jiān)督下的獨立機構實施，而非法官自行拍賣。因此，在改革旗號下，讓法官走上第一線主持拍賣活動，歷史又將回復到1998年前。但是，現(xiàn)在司法執(zhí)行案件涉及面之廣、情況之復雜、問題之瑣碎，與1998年前已經不能同日而言，人民法院能否勝任，確實是個問題。退一步說，即便法院能夠勝任，大量的協(xié)調也將會使法院的工作本末倒置。
二、最高院有關司法解釋
1、1998年７月8日起施行的《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》
《民事訴訟法》雖然確立了人民法院的司法強制拍賣權，但是對司法強制拍賣的性質、效力和操作程序沒有做進一步的規(guī)定，因此，在《民事訴訟法》實行后的相當一段時期內，司法強制拍賣方式并沒有得到普遍使用。1997年1月1日，《中華人民共和國拍賣法》實施，拍賣行業(yè)在內地迅速發(fā)展，市場迅速趨于規(guī)范和成熟，使得承接司法拍賣成為可能。實踐證明，拍賣這種具有公開、透明特征的財產變現(xiàn)方式明顯優(yōu)于人民法院采用的變賣方式。為了增強司法強制執(zhí)行的透明度和提高財產變現(xiàn)的效率，最高人民法院于1998年發(fā)布了《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》，明確提出“拍賣優(yōu)先原則”和“委托拍賣原則”。該規(guī)定第46條要求“人民法院對查封、扣押的被執(zhí)行人財產進行變價時，應當委托拍賣機構進行拍賣。”
《最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》與拍賣活動有關的內容主要有：被執(zhí)行人無金錢給付能力的，人民法院有權裁定對被執(zhí)行人的其他財產采取查封、扣押措施。人民法院對被執(zhí)行人所有的其他人享有抵押權、質押權或留置權的財產，可以采取查封、扣押措施。財產拍賣、變賣后所得價款，應當在抵押權人、質押權人或留置權人優(yōu)先受償后，其余額部分用于清償申請執(zhí)行人的債權。人民法院對查封、扣押的被執(zhí)行人財產進行變價時，應當委托拍賣機構進行拍賣。拍賣、變賣被執(zhí)行人的財產成交后，必須即時錢物兩清。委托拍賣、組織變賣被執(zhí)行人財產所發(fā)生的實際費用，從所得價款中優(yōu)先扣除，所得價款超出執(zhí)行標的數(shù)額和執(zhí)行費用的部分，應當退還被執(zhí)行人。被執(zhí)行人不履行生效法律文書確定的義務，人民法院有權裁定禁止被執(zhí)行人轉讓其專利權、注冊商標專用權、著作權（財產權部分）等知識產權。對前述款財產權，可以采取拍賣、變賣等執(zhí)行措施。這一司法解釋是拍賣機構接受人民法院委托、開展司法強制拍賣活動的主要法律依據。
2、2001年8月28日頒布《關于凍結、拍賣上市公司國有股和社會法人股若干問題的規(guī)定》
該司法解釋根據《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國民事訴訟法》，參照《中華人民共和國拍賣法》等法律的有關規(guī)定，對人民法院在財產保全和執(zhí)行過程中，凍結、拍賣上市公司國有股和社會法人股等有關問題做出了明確的規(guī)定，再次強調了司法強制執(zhí)行中的“拍賣優(yōu)先原則“和“委托拍賣原則”。明確要求“人民法院執(zhí)行股權，必須進行拍賣”，而且“對股權拍賣，人民法院應當委托依法成立的拍賣機構進行”。除此之外，該司法解釋還規(guī)定了法人股拍賣的程序包括：評估、公告、拍賣的保留價的確定、競買人資格審查、流標后的再次拍賣及保留價的確定、裁定、權利變更等，這一規(guī)定成為人民法院強制拍賣股權這類新興的特殊財產的主要法律依據。
3、2004年10月26日頒布《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產的規(guī)定》
進入21世紀，通過強制拍賣處置查封財產已經成為人民法院執(zhí)行工作中的一個關鍵環(huán)節(jié)，最高人民法院《關于凍結、拍賣上市公司國有股和社會法人股若干問題的規(guī)定》就如何拍賣股權做了較為詳細的規(guī)定，但是股權以外的其他財產的拍賣程序仍無明確的規(guī)定可依。最高人民法院在《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》中雖然明確了拍賣優(yōu)先和委托拍賣的原則，但是對具體的程序并未細化規(guī)定，加之各地情況不同，各地法院在具體操作中的做法并不統(tǒng)一。隨著執(zhí)行案件數(shù)量的增多，標的情況也越來越復雜，各地法院在實際操作中常常遇到許多具體的法律適用問題，已有的法律和司法解釋已不能適應執(zhí)行工作的需要。由于拍賣法律制度不完善，執(zhí)行程序中因拍賣環(huán)節(jié)而出現(xiàn)的違法違紀問題時有發(fā)生，盡快出臺一部內容更為詳細、更具操作性的司法解釋，以規(guī)范拍賣活動，有效制約執(zhí)行人員的執(zhí)行行為和拍賣企業(yè)的拍賣行為，保證司法強制拍賣程序的順利進行，切實維護當事人及利害關系人的合法權益成為十分緊迫的工作。在此背景下，《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產的規(guī)定》出臺。
《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產的規(guī)定》共36條，主要內容涉及拍賣優(yōu)先原則、拍賣財產的評估、拍賣機構的確定、拍賣保留價的確定、保證金的預交、拍賣的限度與合并拍賣、拍賣流拍后的處理與再行拍賣、拍賣財產權轉移的時間、拍賣價款和標的物的交付等重要內容。該司法解釋還規(guī)定了無益拍賣的禁止、拍賣財產的現(xiàn)狀調查、拍賣公告、拍賣程序中優(yōu)先購買權的保護、拍賣委托的撤回、拍賣程序的停止、拍賣財產上原有權利負擔的處理、拍賣機構收取傭金的比例以及變賣的價格等問題。該司法解釋成為我國司法強制拍賣工作的最為系統(tǒng)和詳細的規(guī)定，成為拍賣機構接受人民法院委托開展司法強制拍賣工作的最主要的法律依據。
4、2009年11月12日頒布《最高人民法院關于人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》
隨著人民法院涉及委托評估、拍賣和變賣案件的逐年增多，司法實踐中反映出一些新問題。同時，因司法強制拍賣中的管理部門不明確、監(jiān)督制度不完善，對外委托評估、拍賣和變賣環(huán)節(jié)仍有違法違紀問題發(fā)生，影響了司法公正和法院的形象。為了進一步規(guī)范人民法院委托評估、拍賣和變賣工作，及時指導各級人民法院正確處理委托評估、拍賣和變賣過程中遇到的問題，有效地監(jiān)督對外委托評估、拍賣和變賣活動，切實依法維護當事人的合法權益，最高人民法院于2009年11月12日公布了《關于人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》。與《關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣和變賣財產的規(guī)定》相比，該司法解釋對司法強制拍賣制度的補充和完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是明確了司法強制拍賣的管理主體；二是規(guī)定了建立拍賣機構名冊的程序；三是確立了隨機選擇拍賣機構的方式；四是明確規(guī)定評估價即為第一次拍賣的保留價；五是確立了委托拍賣工作的監(jiān)督機制。司法解釋針對司法實踐中反映出來的需要解釋的問題，包括人民法院委托拍賣工作的管理、協(xié)調部門，拍賣機構名冊的編制及機構的選擇方式等，根據現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定加以修正、補充后，對委托拍賣和工作中的一些原則性問題做了進一步的規(guī)定，尤其對人民法院委托拍賣工作的管理職能部門、人民法院選定委托拍賣企業(yè)的方式、人民法院委托拍賣機構的名冊編制和管理、拍賣企業(yè)退出機制等問題都作出了明確規(guī)定，它的出臺有利于司法強制拍賣工作走上更規(guī)范化的道路。
5、2012年1月1日實施的《最高人民法院關于人民法院委托評估、拍賣工作的若干規(guī)定》。
這一司法解釋的頒布實施與2009年11月20日開始實施的《最高人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》僅相隔兩年時間，如此密度的出臺司法解釋，與這一階段圍繞司法拍賣出現(xiàn)的一系列問題有關。
首先是產權交易機構參與司法拍賣工作并且分取傭金行為引發(fā)的爭議。
其次，上海、北京等地的法院進行了改革，其核心是于委托階段，執(zhí)行與委托兩權分離，集中統(tǒng)一由高級法院通過電腦配對的方式隨機確定拍賣機構，在委托人與拍賣人之間構筑起一道防火墻，有效切斷了委托人權利尋租和拍賣人為了取得更多委托資源而出現(xiàn)的不良行為，這種改革被概括為“制度＋技術”，是被普遍認為較為成功的改革措施。
再次，由于種種原因，在上述兩種主要模式之外，國內法院司法委托方式方法種類繁多，存在很多不規(guī)范和容易造成腐敗和影響司法公正、拍賣公開的問題，加上輿論與社會的廣泛關注，促成最高人民法院在短時間內迅速反應，起草新的司法解釋，以規(guī)范和指導司法拍賣的健康發(fā)展。
《最高人民法院關于人民法院委托評估、拍賣工作的若干規(guī)定》第二條規(guī)定：取得政府管理部門行政許可并達到一定資質等級的評估、拍賣機構，可以自愿報名參加人民法院委托的評估、拍賣活動。第四條規(guī)定：人民法院委托的拍賣活動應在有關管理部門確定的統(tǒng)一交易場所或網絡平臺上進行，另有規(guī)定的除外。第五條規(guī)定：受委托的拍賣機構應通過管理部門的信息平臺發(fā)布拍賣信息，公示評估、拍賣結果。第六條規(guī)定：涉國有資產的司法委托拍賣由省級以上國有產權交易機構實施，拍賣機構負責拍賣環(huán)節(jié)相關工作，并依照相關監(jiān)管部門制定的實施細則進行。第七條規(guī)定：《中華人民共和國證券法》規(guī)定應當在證券交易所上市交易或轉讓的證券資產的司法委托拍賣，通過證券交易所實施，拍賣機構負責拍賣環(huán)節(jié)相關工作；其他證券類資產的司法委托拍賣由拍賣機構實施，并依照相關監(jiān)管部門制定的實施細則進行。這幾個條款規(guī)定的內容是新的，十分醒目，是社會和市場關注的焦點。
“規(guī)定”焦點集中在不再組織建立拍賣機構名冊，同時規(guī)定統(tǒng)一拍賣場所和平臺，利用電子手段實現(xiàn)網絡競價公開化，統(tǒng)一信息平臺發(fā)布拍賣信息，對委托評估、拍賣結果進行網上公示，部分資產如證券類，進證券交易所交易，涉及國有資產類資產委托省級以上產權交易機構，拍賣機構負責拍賣環(huán)節(jié)相關工作等方面。
6、2014年12月18日最高人民法院審判委員會第1636次會議通過并公布，自2015年2月4日起施行的《民事訴訟法司法解釋》。
這是迄今為止最高院發(fā)布的篇幅最長的司法解釋，其四百八十八條規(guī)定：“依照民事訴訟法第二百四十七條規(guī)定，人民法院在執(zhí)行中需要拍賣被執(zhí)行人財產的，可以由人民法院自行組織拍賣，也可以交由具備相應資質的拍賣機構拍賣。
交拍賣機構拍賣的，人民法院應當對拍賣活動進行監(jiān)督。”
司法解釋與民事訴訟法一脈相承，強調“人民法院應當對拍賣活動進行監(jiān)督”，是確立法院在執(zhí)行資產處置中應該是委托人、監(jiān)督者，而非親自操刀的商業(yè)行為當事人”。
7、2015年12月29日，最高人民法院2015年第11次院長辦公會通過《關于加強和規(guī)范人民法院網絡司法拍賣工作意見》，”意見”于2016年1月1日實施。
“意見”共六條，“意見”明確，司法執(zhí)行資產處置，堅持采用互聯(lián)網技術，實現(xiàn)網絡拍賣，并對于網絡拍賣過程提出了明確、較為完整的要求，包括拍賣信息發(fā)布、網上報名、網上競價等功能。
“意見”進一步明確職責，實行歸口管理。“意見”規(guī)定“網絡司法拍賣工作堅持執(zhí)行與拍賣相分離的原則，最高人民法院司法行政裝備管理局司法輔助工作辦公室負責指導全國法院網絡司法拍賣工作。地方各級人民法院司法技術輔助工作部門負責網絡司法拍賣工作”。“意見”明確提出了網絡司法拍賣原則上應將拍賣事務委托給符合要求的行業(yè)拍賣機構，選擇拍賣機構一律采取公開隨機方式。“意見”也明確了有條件的法院或不適宜委托拍賣的涉訟資產可由法院在網絡平臺上自主拍賣。關于網絡司法拍賣的費用。“意見”明確了應該降低司法拍賣傭金和拍賣成本。采用委托拍賣方式的，司法拍賣成本由買受人以拍賣傭金方式承擔，人民法院自行主持拍賣涉訟資產的，成本由法院承擔。
上述法律法規(guī)、最高院司法解釋發(fā)布和實施雖然前后跨越了二十余年，期間有過修改和調整，但是，關于司法拍賣的主要法律條款沒有很大變化，尤其是堅持執(zhí)行與拍賣分離、司法執(zhí)行資產委托依法取得資質的拍賣機構采用拍賣方式進行處置一直沒有改變，這對于我國司法拍賣工作的健康、穩(wěn)定發(fā)展起到了關鍵性作用。筆者以為，司法拍賣改革的目的在于進一步規(guī)范拍賣行為、提高執(zhí)行資產處置質量和效率，保障強制執(zhí)行當事人的合法權益，體現(xiàn)司法公正和法律的公平正義。要做到這一點，權利需要約束、行為需要規(guī)范、監(jiān)督需要加強。因此，任何改革，都必須嚴守現(xiàn)有法律規(guī)范，任何創(chuàng)新，都不能以突破法律底線為代價，實事求是做到可復制、可推廣，而不是實用主義的斷章取義，偷換概念。哲人說，歷史有時會在不同空間里重復自己，但是，最新的最高院司法解釋規(guī)定明確了法院是執(zhí)行資產的拍賣人，使得司法執(zhí)行資產處置方式回到上世紀90年代以前，但這不是制度創(chuàng)新，而是實實在在的倒退。盡管自詡為普法者豪氣沖天的說法、媒體宣傳上的喧嘩和熱鬧非凡，最終只能讓人大跌眼鏡、留下一地雞毛。
